Санкт-Петербургский государственный университет обнародовал некоторые результаты очередного этапа реализации проекта по мониторингу практики применения нормативных правовых актов органов власти субъектов Российской Федерации. Эксперты изучили свыше 45 тысяч региональных нормативных актов, проверив, насколько хорошо чиновники владеют русским языком и легко ли их понять обычному человеку. Оказалось, что, используя термины «как правило», «в порядке исключения» и «в исключительных случаях» при составлении нормативных актов, чиновники нередко допускают ошибки. Об этом корреспонденту МК рассказали в пресс-службе университета.
В 2015 году проект, запущенный по инициативе экспертов СПбГУ, получил поддержку на федеральном уровне — заместитель председателя Правительства РФ Ольга Голодец поручила Университету провести экспертизу практики применения нормативных правовых актов как минимум десяти субъектов Российской Федерации. На данный момент специалисты Центра экспертиз СПбГУ изучили практику применения уже свыше 45 тысяч документов, изданных властями различных регионов Северо-Западного федерального округа.
По результатам первичной компьютерной обработки несколько сотен нормативных актов были признаны «достойными» индивидуального внимания экспертов в области юриспруденции и лингвистики для выявления конкретных речевых и фактических ошибок.
Исследование уникально как по объему обработанного материала, так и по своей методологии. Эксперты Университета подчеркивают, что основная цель данного проекта — не поиск конкретных неточностей в нормативных документах и практике их применения, а выявление методологии распространения таких ошибок, проведение своего рода матричного анализа.
Отметим, что ректор СПбГУ доктор юридических наук Николай Кропачев и проректоры Университета неоднократно обращали внимание на серьезность последствий таких речевых неточностей. Отвечая на просьбы посетителей в рамках приема граждан, ректор и проректоры регулярно объясняют, что «порядка исключения» ни для кого быть не может. Или порядок, или исключение, которое ломает порядок. Учитывая количество просьб «в виде исключения» нарушить университетские правила и нормы, по решению ректора на портале СПбГУ был открыт специальный раздел «Прошу нарушить правила», где все подобные обращения предаются гласности.
Экспертиза выявила многочисленные примеры того, как чиновники нарушают требования формальной определенности текстов нормативных актов, неверно применяя термины «как правило», «иные случаи» и «исключительные случаи». В соответствии с позицией Конституционного суда РФ, нормативные акты, содержащие неопределенные формулировки, не имеют юридической силы как противоречащие Конституции РФ. Зачастую цена подобных ошибок — от сотен (если речь идет о привлечении к административной ответственности) до нескольких миллионов рублей (если оценивать законность процедуры принятия решения исполнительным органом власти субъекта федерации).
Ряд ошибок, обнаруженных экспертами СПбГУ, могут повлечь за собой крайне негативные социальные последствия. Прежде всего, это некорректные формулировки в актах, определяющих порядок принятия нормативных актов. Ошибки в таких документах имеют наиболее серьезные последствия, оказывая влияние на законность всех решений соответствующего органа власти субъекта РФ. Кроме того, в ряде случаев неопределенность формулировок ставит под сомнение законность отдельных административных процедур: привлечение к административной ответственности, назначение и выплату денежных пособий, установление и отмену льгот по платежам в бюджет и пр. Наконец, наличие ошибок в текстах госпрограмм приводит к тому, что заявленные критерии их результативности не соответствуют целям расходования средств, а это в свою очередь, безусловно, повлечет за собой и нарушения бюджетного законодательства и создание «лазеек» для коррупционеров.
Некоторые примеры, заслуживающие отдельного упоминания, приведены ниже. Орфография и пунктуация во всех случаях сохранены.
Пример 1
Согласно одному из положений Регламента правительства Мурманской области, «на заседаниях Правительства правовые акты Правительства принимаются, а поручения даются, как правило, общим согласием. По решению председательствующего может быть проведено голосование. Решение Правительства считается принятым, если за него проголосовали более половины от числа членов Правительства, присутствующих на заседании Правительства. При равенстве голосов решающим является голос председательствующего на заседании Правительства».
Очевидно, что «общее согласие» необходимо как-то установить. Обычно это происходит с помощью голосования, поэтому в тексте обнаруживается противоречие. Согласно регламенту, решения принимаются либо общим согласием (когда все «за»), либо большинством голосов (когда некоторые выступают против). Однако единственное формальное различие ситуаций, в которых применяется первый или второй, — голосование. Поскольку выявить общее согласие без проведения голосования невозможно, получается, что решение всегда принимается большинством голосов, а «общего согласия», обозначенного в качестве общего правила («как правило»), вообще не существует. Это смысловое нарушение имеет крайне серьезные правовые последствия, поскольку любые региональные правовые акты, решение об утверждении которых принималось в форме «общего согласия», в силу неопределенности механизма его установления могут быть обжалованы по причине несоблюдения установленной процедуры. Заметим при этом, что такой неопределенный подход к установлению результатов процедуры рассмотрения документов на заседании коллегиального исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации, как «общее согласие», обнаружен в регламентах 6 субъектов Северо-Западного федерального округа из 11 и, что немаловажно, наличие такой нормы во всех случаях сопровождается отсутствием в регламенте требования об обязательной лингвистической экспертизе проектов нормативных актов (хотя в других регламентах это предусмотрено).
Примеры 2 и 3
Очень часто в нормативных актах используются термины и обороты, которые по своему содержанию не соответствуют специальному характеру их использования — нормативному регулированию. Например, чиновники очень часто употребляют термин «как правило» и аналогичные ему, которые не соответствует принципам однозначности формулировок нормативных правовых актов, нарушая тем самым, по мнению Конституционного суда РФ, конституционный принцип равенства всех перед законом и судом, а также принцип верховенства закона. Более того, использование подобных терминов можно считать способом ввести граждан в заблуждение относительно правовой природы тех или иных установлений. Ведь, читая закон, люди полагают, что все его положения имеют одинаковую юридическую силу, тогда как часть его положений (в результате использования терминов «как правило» и аналогичных) обязательной юридической силы не имеют.
Похожая проблема возникает с термином «исключительный случай». Он в русском языке не имеет однозначного содержания, поэтому формально, если в тексте упоминается «исключительный случай», а конкретный перечень таких случаев отсутствует, это выражение становится фактически тождественным термину «любой случай». Это очевидная стилистическая ошибка, которая встречается, к примеру, в Регламенте правительства Калининградской области: «В исключительных случаяхпо решению Губернатора либо лица, исполняющего его обязанности, на заседание Правительства могут вноситься вопросы с отступлением от порядка, предусмотренного настоящим Регламентом».
Аналогичным образом Регламент работы администрации Ненецкого автономного округа предусматривает следующее: «В исключительных случаяхпо письменному указанию губернатора или первого заместителя главы администрации внеочередные заседания Администрации могут проводиться опросным путем в форме заочного голосования (без совместного присутствия членов Администрации для принятия решения по вопросам, вынесенным на голосование)».
Мало того что здесь используется недопустимая для нормативного акта формула «в исключительных случаях», так еще «заседание Администрации»может проводиться«без совместного присутствия членов Администрации», что противоречит самой природе этой формы работы коллегиального органа управления. Не говоря уже о том, что при проведении такого рода «заочных заседаний» очевидно нарушается принцип «коллегиальности и свободного обсуждения вопросов», обозначенный в этом же регламенте, а также принцип «открытости» (впрочем, в отношении этого принципа регламент содержит уже знакомую нам оговорку: «заседания Администрации, как правило, являются открытыми»).
